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广安区检察机关公益诉讼工作实践存在问题及对策建议

时间:2019-05-31 21:28:19  来源:  作者:刘红梅 王忠报

        自检察机关根据全国人大常委会授权开展公益诉讼试点工作以来,全国各地积极探索,陆续提起了一起起具有较大影响力的公益诉讼案件,对维护国家和社会公共利益,促进行政机关依法行政、严格执法起到了积极的作用。根据最高人民检察院的统计,2018年1月-11月,全国检察机关共立案公益诉讼案件89523件,提出检察建议和发布公告78448件,提起诉讼2560件,通过办理公益诉讼案件挽回直接经济损失239亿多元,取得了丰硕的实践成果。
    2019年5月29日,四川省广安市广安区政协副主席李顺英带领17位政协委员,采取察看现场、听取汇报、座谈交流等形式,对广安区检察院公益诉讼工作开展情况进行了视察,提出了合理化意见和建议。
        一、广安区检察院开展公益诉讼工作的实践与探索  
        广安区检察院经过不断探索,公益诉讼工作机制从无到有,从学习借鉴到创新发展,取得了一定突破。
        (一)积极争取支持,公益诉讼工作机制创新发展。一是机构设置取得进展。广安区检察院于2017年4月在全省基层检察院中率先成立了行政检察科,配备工作人员2名,集中力量开展公益诉讼工作。2018年,随着司法体制改革和监察体制改革的深入推进,结合实际情况,将内设机构整合为四部一局,这一局就是将原来的行政检察科更名为行政检察局,工作人员也从两名干警增配到六名,其中员额检察官2名,成立了公益诉讼调查指挥中心。二是经费、装备获得保障。为了能够及时有效地开展公益诉讼工作,该院向区委报送了《关于开展公益诉讼需要解决相关问题的请示》,区委五届二十六次常委会专题审议了请示,作出了支持检察机关开展公益诉讼,同时建立公益诉讼专项经费和保障公益诉讼工作开展的决议。为解决公益诉讼调查取证困难的问题,该院采购了无人机、执法记录仪、高清摄像机等装备,极大地提高了公益诉讼调查取证工作的效率和质量。三是案件线索有了保证。为破解公益诉讼案件线索匮乏难题,该院充分利用好“两法衔接”(行政执法与刑事司法衔接)平台和行政检察执法监督平台两个信息平台发现案件线索,运用大数据采集公益诉讼案件线索。采取内外联动,建立线索发现机制。对外,该院和区政府行政效能办公室、政务中心、法制办等相关单位建立了线索移送机制;对内,该院内部各职能部门相互建立线索移交机制,发现涉及到公益诉讼线索立即向公益诉讼部门移送。四是监督效力不断提升。经过积极争取,将行政检察和公益诉讼工作纳入依法治区工作整体布局,成立了由区委常委、政法委书记任组长,33家行政执法单位为成员的行政执法检察监督专项工作组,制定了《专项工作组工作规则》《行政执法检察监督实施办法》等文件,定期召开联席会,为行政检察和公益诉讼工作争取了广泛支持。
        (二)以维护“两益”为中心,通过办案积极履行公益诉讼职能。一是通过办案促进污染整治,有效保护生态环境。该院在2017年办理的大龙乡飞祥塑料颗粒厂违法排污案中,大龙乡飞祥塑料颗粒厂违法向河道排放污水,并违规向天空排放废气,严重影响到周围居民生产生活,同时对渠江水质造成污染威胁。针对该问题,该院督促区安监环保局撤销发放给该厂的排污许可证,并要求完善污染防治设施,消除了该厂的环境污染隐患。2018年在办理肖溪镇违法倾倒生活垃圾案中,发现肖溪镇将生活垃圾直接倾倒在河边的山坡上,未采取任何防污措施和监管办法,对周边土壤造成严重污染,对肖溪河水也存在潜在污染危险。该院向肖溪镇政府发出诉前检察建议,并对该镇法定代表人进行了严肃约谈,得到该镇的高度重视,立即向区、市两级环保部门汇报并寻求治污方案,目前已根据市环保部门出台的治污方案整改完毕,在岸边修建了60余米长的挡土墙,堆放的垃圾对周边环境可能造成的污染危害得到有效改善。二是通过办案促进矛盾化解,有效维护社会和谐稳定。该院在2017年办理的河街垃圾中转站迁建工程案中,因原规划迁建的垃圾中转站地处广安中学附近,而中转站周边居民非常集中,对居民的工作生活造成了较大的影响,居民抵触情绪很高,引起了很大的舆情反映,大量居民甚至聚集起到工地阻工,造成了不稳定的因素。该院经调查认为,该垃圾中转站选址不够合理,且未公开征求周边居民意见,就向区住建局发出诉前检察建议,要求对河街垃圾中转站迁建工程停止修建、重新合理选址。区住建局采纳了该院的建议,现已将中转站迁建到官胜新区集中建立垃圾处理厂。 三是通过办案关注民生,有效维护社会公共利益。该院去年在办理城北某火锅店添加地沟油,侵害不特定多数消费者合法权益案中,在依法追究火锅店经营者刑事责任的同时,对火锅店经营者附带提起民事公益诉讼,要求其承担相应的民事赔偿责任。经协商,被告人自愿赔偿5万元作为公益保护专项资金。在办理该案过程中,该院还与区法院、区财政局联合会签了《广安市广安区公益保护专项资金管理办法(试行)》,创新建立了由司法机关和政府职能部门共同管控的公益保护专项资金模式,专门用于全区公益保护,该案中被告人自愿交纳的赔偿款即纳入了首笔公益保护资金。2019年4月,该院经调查,发现广安主城区“饿了么”和“美团”网络餐饮平台上的商户,存在大量没有食品经营许可证、食品经营许可证信息与实际不一致等情形,对消费者健康造成潜在威胁,就向市场监督管理部门发出诉前检察建议2份,目前相关部门正在整改中。四是通过办案促进依法行政,有效推进法治政府建设。该院在办案中,力争通过检察建议促进行政机关依法积极履职。如在办理部分乡镇个体采石场违法采石案中,该院分别向区安监环保局、区国土局发出检察建议,要求其履行监管职责。两部门均采纳了该院的建议,并积极履职,区安监环保局责令22家采石场停产停业,并加强巡查力度,在未取得环境影响评价手续的情况下不得再开业;区国土局也下达了责令停止国土资源违法行为通知书,其执法大队对全区的采石场进行了拉网式执法调查,同时为彻底解决广安区乡镇采石场长期存在的问题,该局制定了完整的整改方案,目前正在上报批准后实施。今年以来,该院履职中发现公租房管理存在一定问题,经调查发现,伍某某等48名广安区公租房住户名下有私有产权住房或经营性房产,蒋某某等19名公租房住户名下有登记车辆,不符合《广安市广安区公共租赁住房管理办法》规定的公租房申请人条件;罗某某等27名公租房住户共计欠租金40962元未缴纳,造成国有财产收益损失。该院向区住房和城乡建设局、财政局发出了公益诉讼诉前检察建议,督促其依法履行职责。通过办案保障了国有资产的合理分配,保护了广大人民群众切身利益。
        (三)积极争取各方支持,促进公益诉讼工作良性发展。一是2017年7月以来,该院办理了河街垃圾中转站迁建工程案、大龙乡飞祥塑料颗粒厂违法排污案、肖溪镇违法倾倒生活垃圾案、部分乡镇个体采石场违法采石破坏环境案、规范公租房管理案、规范网络餐饮平台管理等系列案件。截至目前,该院共办理公益诉讼案件30件,其中行政公益诉讼28件,刑事附带民事公益诉讼2件,取得了较好的办案效果。二是2018年以来,该院积极探索行政检察工作方式,充分履行检察监督职责,将行政检察工作融入当地经济社会发展大局,共办理行政公益诉讼案件21件,办理刑事附带民事公益诉讼案件1件,办理行政违法行为监督案件26件,发出检察建议38份,均得到行政机关采纳并整改,全部安全已做结案处理。从涉案领域看,环境保护领域行政违法行为存在问题较为突出,以行政公益诉讼和行政违法行为监督案件共立案26件,在案件总数上占比高达55.31%;其次是涉及土地资源类案件,共立案17件,在案件总数上占比为36.17%;水务、住建、食品领域各涉及1件,占比为2.13%。公益诉讼工作的开展,有力保护了山清水秀的自然生态,保障了人民群众生命健康安全,维护了国家利益和社会公共利益,取得了良好的法律效果和社会效果。三是该院积极争取各方面的力量支持,进一步推进公益诉讼工作;创新宣传方式,充分发挥媒体作用,结合实际探索宣传新模式,激活全社会公益维护的积极性。与此同时,加强公益诉讼队伍建设,加大办案力度,主动接受人大、政协监督,促进了公益诉讼工作的良性发展。
        二、公益诉讼案件存在的困难和问题
        通过视察发现,提起公益诉讼需要不断摸索和研究,尤其是基层检察机关在开展公益诉讼工作中面临的困难和问题较多,亟待加以研究和解决。
        (一)案源缺乏。由于社会各界不了解检察机关公益诉讼的职责,而且该类案件涉及国家利益和社会公共利益,不涉及个人利益,该方面的举报也较少,导致目前公益诉讼案件线索基本上是检察人员在工作中去发现,案源较少。
        (二)配合不畅。“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”, 这是党中央对行政违法行为检察监督的重要制度安排。但由于法律对检察机关开展行政违法监督没有作出规定,实践中许多行政机关不理解,不愿接受监督,影响了案件的办理,在调查取证过程中出现有行政机关配合不顺畅的问题。
        (三)取证较难。一是许多行政单位对检察机关的监督存在不理解情绪,不配合检察机关取证,影响了监督工作的正常开展。二是收集证据难。公益诉讼案件的办理需要侵害公益的事实、造成的后果以及侵害行为与造成后果的因果关系,这些证据真正收集起来比较难。三是对造成损害的鉴定和赔偿数额的确定比较难。由于损害鉴定和赔偿数额的确定专业性比较强,鉴定人员一般都是涉案机构同行业的人员,难以作出客观公允的鉴定意见,在很大程度上影响了案件的办理,导致公益诉讼案件成案率低。
        (四)执行更难。2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定:“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力,被告不履行的,人民法院应当移送执行。”但对被告是否履行、被告的履行应当由哪个机关进行监督没有明确的规定,容易使判决流于形式,达不到公益诉讼应有的效果。
        三、公益诉讼案件存在问题原因分析
        政协委员们认为,存在上述问题的原因主要有两个方面,一方面是检察机关人员方面的问题,另一方面是法律规定不完善的问题。
        (一)人员数量和业务素质不能适应工作发展的需要。检察机关承担公益诉讼工作后,工作任务大大加重。开展公益诉讼工作涉及到线索发现、调查取证、与相关部门协调、出庭公诉等,要求从事该项工作的检察人员具备比较全面的能力,而具备该项条件的人员很少。由于人手不足,往往顾此失彼,难以做好公益诉讼工作。
        (二)公益诉讼办案配合不畅。“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,是党中央立足实际,对行政违法行为检察监督的重要制度安排。但由于法律对检察机关开展行政违法监督没有作出规定,实践中许多行政机关不理解,不愿接受监督,影响了案件的办理,在调查取证过程中出现有行政机关配合不顺畅的问题。
        (三)法律规定不明确,缺乏可操作性,影响了民事行政检察工作的开展。法律没有明确赋予检察机关行政执法监督权,导致行政机关对检察机关的监督工作不配合。由于检察机关对行政执法进行监督没有明确的法律规定,导致有些行政执法机关认为法律没有规定,检察机关进行行政执法监督是制造阻力,对工作不予配合。一旦监督对象不如期回复或者整改,检察监督就易陷入尴尬局面。
        四、加强和改进基层公益诉讼工作的建议
        针对存在的问题,广安区政协委员们集思广益,建言献策,提出了如下建议。
        (一)讲政治,坚持党的绝对领导,赢得党委支持。讲政治,既要始终坚持党对检察工作的绝对领导,又要把维护党在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中的绝对领导地位作为检察机关的政治责任,落实到具体的检察工作中。要积极向党委汇报检察机关开展公益诉讼工作的目的、意义,重大事项要及时向同级党委请示汇报,赢得党委理解和支持。要把公益诉讼工作放在党和国家的大局中去谋划,紧紧围绕国家重大战略实施、地方党委政府的工作重点开展工作,服务经济社会发展大局。
        (二)加强沟通协调,争取同级政府和被监督单位的理解与支持。办理公益诉讼案件,要从法律监督的目的、价值等出发,加强与被监督对象的沟通,特别是在行政公益诉讼中,在作出监督决定之前,要与行政机关进行沟通和联系,注意倾听行政机关的意见,达成共识,共同促进问题的解决,提高监督效果,要向同级政府汇报检察机关开展行政执法监督的目的意义,争取支持,为行政检察工作的开展营造良好的外部环境。
        (三)自觉接受人大政协的监督,争取人大政协的支持。检察机关在开展公益诉讼工作中,要将公益诉讼工作置于人大政协的监督之下。要主动向人大政协汇报检察机关开展公益诉讼工作的重大决策和部署,争取理解和支持;对于工作中遇到的困难和阻力,要及时向人大政协汇报,争取人大政协支持,必要时可以请求人大政协常委会启动询问、质询、特定问题调查等相关监督程序,增强监督效果。
        (四)加强与纪委监察委的联系,提升检察监督效果。检察机关要与纪委监察委建立长效机制,加强协作配合,联合建立公益诉讼案件线索双向移送反馈机制,纪委监察委在查办职务违法和职务犯罪案件中,发现公益诉讼案件线索的,移交检察机关办理;检察机关在办理公益诉讼案件和刑事案件中发现职务违法和职务犯罪案件线索的,移送纪委监察委处理。形成公益诉讼工作合力,增强监督的效果。
        (五)加强与人民法院的协作配合,解决公益诉讼判决难和执行难问题。在公益诉讼工作中,检察机关要加强与人民法院的联系,与人民法院建立长效工作机制,该机制应当包括案件受理、庭审程序、执行等内容。公益诉讼案件准备起诉之前,检察机关应当与人民法院相关庭室的负责人员联系,通报案情,共同就诉讼的相关事宜进行商讨;要及时督促相关部门落实判决内容,对于不落实判决内容的,及时督促人民法院执行,以取得实实在在的效果。
        (六)强化自身素质,积极作为,打出监督声威。一要配齐配强公益诉讼检察人员。要保证人员数量能够适应工作的发展需要,要把业务能力强、经验丰富的检察干警配置到公益诉讼部门工作。二要加强学习,向素质要战斗力。要加紧学习公益诉讼方面的法律法规,学习各地办理公益诉讼案件的经验,向书本学,向实践学,争取尽快适应工作。三要积极作为,大胆作为。在工作中,要敢于碰硬,在办理公益诉讼案件过程中,若发现行政执法机关工作人员违纪或者涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件线索的,依法移送监察委员会处理;涉嫌其他刑事犯罪的,移交公安部门处理。
        (作者简介:刘红梅,广安区政协社会和法制委员会主任;王忠报,区政协委员,从事新闻报道工作30余年,曾在各级报刊、网站发表文章6000余篇。现任广安区文史研究员,广安区人民政协理论与实践研究会理事、会员,广安区社科联理事等职)